如何发展中小银行

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如何发展中小银行
　　必须认识清楚金融体系中中小银行的基本功能是什么，功能是否得到充分发挥。在推动发展中小银行时，不能把改革国有银行，或者给国有银行施加竞争压力的任务强加给中小银行；发展中小银行的主要目的应该是“补课”。

　　如如果仔细研究我国各项改革措施，可以发现许多有效改革不是由中央行政部门，或是专家学者设计出来的，而是由农民或企业家自发创造的。而许多由中央政府设计或学者倡导的政策，不是推行不下去，就是推行后产生不了预期的效果，甚至结果和预期相反。

　　为何政府设计或专家倡导的政策经常事与愿违？

　　第一个原因是，我们往往直接照搬海外经验，但没有考虑其政策、制度在国外产生正面效果所需的条件，一厢情愿地认为既然同样的制度在国外有好效果，在国内也应不例外。

　　比如，我们的股市在初期只允许散户投资，每个散户的股票占上市公司股权的比重微不足道，对公司的经营管理不关心，投机性很大，对公司治理的改善不起作用。而在国外，机构投资者既是股市的投资主体，也是股市很重要的稳定力量。据此，我们在过去认为只要引进了基金，有了机构投资者，股市的投机性就会下降。但1998年引进基金以后，股市投机性不仅没有减少，反而出现了机构投资者操纵股票市场的现象。原因在于，国外大多数的上市公司是盈利的，而我国绝大多数上市公司状况很差，基本不分红，投资者都只能靠短期投机来获利。在监管不严的情况下，资金雄厚的机构投资者难免会操纵股票价格以获取暴利。

　　第二个原因是，新推行的制度往往被强加许多该制度自身无法完成的任务。在股市，由于上市公司投资者和经营者的分离，会出现所有者和经营者激励不相容、信息不对称的问题，为了保护投资者的利益，国外的监管机构不允许经营不好的企业利用上市来筹资。我国在建立股票市场时却给它强加了改善国有企业效率的任务，让原本经营不好的企业包装上市。因此上市企业虽然有了董事会、监事会，也有了拿自己的钱投资的股东，但是，绝大多数的上市企业仍然是“一年绩优、二年绩平、三年成了垃圾股”。原因在于制度设计者因果倒置：在国外是好公司才能上市，而我们却希望通过上市使不好的公司变好。

　　第三个原因是，有些政策的功能确实不错，也确实具备推行该政策的条件和需要，可是我们往往急于求成。我过往的研究表明，大部分由政府推动的强制性制度变革，如果没有自发变革的内在动力，通常不会成功。自发变革有时不能克服制度变迁过程中，公共选择所固有的外部性和协调成本的问题，政府介入的功能主要在于克服这方面的问题。但如果超出了这个范围，政府强行介入就成了拔苗助长，这样的制度往往不能产生预期的功能。

　　要想避免过去的错误，必须认清两点：

　　首先必须认识清楚金融体系中的各种制度安排（包括股票市场、大银行、小银行），它们的基本功能是什么，这些制度安排在目前是否存在，功能是否得到充分发挥。在推动发展中小银行时，不能把改革国有银行，或者给国有银行施加竞争压力的任务强加给中小银行；发展中小银行的主要目的应该是“补课”。

　　任何国家在经济发展的早期阶段，绝大多数企业是中小企业；此时，金融结构的基础应该是能为绝大多数的中小企业提供金融服务的中小银行。随着经济的发展，一些企业的规模扩大了，资金需求量增加，资本市场、大银行等才逐渐发展起来，以满足大企业的需要。即使到了这个阶段，绝大多数的企业还是中小企业，所以发达国家仍然有许多中小银行。

　　可是，我国在计划经济时代，为了方便给那些不具备自生能力、资金密集度很高的大型国企融资，实行了财政代替金融的制度。1978年后虽然恢复了银行体系，但其功能仍然是为了保证大型国有企业的资金需求。后来虽然有一些改革，但是大部分是照搬发达国家的经验，而且也是为了给国有企业改革创造条件。

　　因此，我国金融体系中基本上不存在能为绝大多数中小企业提供资金服务的金融机构。目前，我国中小企业在数量上和重要性上都比发达国家要大得多，推动中小银行的发展是为了给中小企业提供更多、更好的融资服务，而不是为了改造经营绩效差的城市、农村信用社或四大国有银行的分支行。如果给它们加上了额外的任务，新的中小银行就会将之视为政策性负担，将来会没完没了地向国家要各种保护和补贴。

　　其次，必须认识清楚该项改革所在行业的特性，在机制设计时尽量避免未来可能出现的失误。金融业中，资金拥有者和使用者之间的信息严重不对称。此外，交易双方的责任也不对等。资金拥有者给资金使用者的是现金，拿到的只是一个到期还本付息或分红的承诺。到期如果承诺不能兑现，资金所有者所能得到的补偿，或对资金使用者的惩罚都相当有限。因此，金融业特别容易产生道德风险的问题。所以，对金融业的监管不能只靠市场竞争的事后惩罚和业者的自律，而必须有外在的事前、事中监管。

　　外在监管至少必须做到有两点：首先，防止从业者一开始就动机不良。在20世纪90年代开放城市信用合作社和其他中小金融机构时，有不少人在申请执照或参股时，目的是为了给自己企业扩张或处于危急时融资予方便，更有甚者目的就是圈钱。其次，要预防“赌徒心态”。有些金融机构在设立时动机纯正，但经营时出了差错，这时很容易出现再赌一把的心态，使用各种方法去吸收更多储蓄、拆借更多资金应付当前困局，以期东山再起，结果越陷越深，最后收拾残局时对社会的危害就很大。尤其将来利率放开之后，可能会出现“高息揽储”或用其他方式揽储的现象。所以，监管不可讳疾忌医，当断则断。

　　但是只靠审批和监管仍然不够。审批是事前的审查，不管怎样仔细，也难以完全预防；事中、事后监管也不能避免有些银行经营不善，而要关闭银行，社会代价总是不小。所以除了外在监管，还必须使经营者有相当大的内在利益驱动，愿意自我规范行为。

　　一个方法是要求经营者有很大的资金投入作为“质押”。

　　另一个方法是在设计中小银行的准入政策时，慎重考虑怎样让进入银行业者具有相当大的内在自我监督的动力。可以考虑限制发放经营执照。诺贝尔奖获得者斯蒂格里茨特强调必须让这些银行有相当程度的垄断。因为有了一定程度的垄断就有一定的垄断利润，那么这张执照是值钱的。

　　但是如果有相当程度的垄断，怎样才能避免政府钦点经营能力不高的人，靠和政府的特殊关系得到这张执照？我不赞同设立较低进入门槛的方式。如果进入门槛很低，那么政府用怎样的选择标准来决定把牌照交给谁？选择的标准越客观越好。参照巴赛尔协议的规定，我认为中小银行至少要有8％的自有资金。“门槛”的目的一方面是选择有经营能力的人，另一方面是要求经营者将“抵押”放进去，使自身利益和存款者利益兼容，提高自我约束的激励，也减少为得到执照而贿赂政府官员的寻租行为。

　　申请设立中小银行的人不仅要求有资金投入，而且必须是自有资金，不能是借来或用股票抵押来的。同时自有资金的来源也不能太分散。比如要求1亿元，但却有100人入股，那么每个人也就只有无关痛痒的100万元。而且入股的人认为入了股将来好借钱，银行可能变成股东“圈钱”的工具。

　　最后，要防止拔苗助长。有些学者主张让新的中小银行负责把邮政储蓄在农村地区吸收的巨额资金贷出去，以扶持中小银行的发展。这种做法将来会出许多问题。首先，现在邮政储蓄的钱很多，一个中小银行如果按有些建议那样可以有几十亿的额度可动用，那么，自有的资金很难达到8％，从而降低其进入门槛。再者，中小银行从中央银行那里把钱借来放贷，会认为这是政府的钱，亏了也是亏政府的钱；而农民把钱储蓄在邮政局里，认为是把钱放在政府那里，如果中小银行把钱亏了，储蓄者不会找银行家，而会要政府负责，对银行家的责任约束降低，出现道德风险的可能性会大大提高。