[原创] 电信立法的目的、操作与法律依据

冯俊杰

　　分拆中国电信导致了国内目前中国网通、中国电信、中国移动、中国联通四大电信组织并立的局面。这点是最大的立法背景。根据有关报道，《电信法》已经起草完毕，同时向社会公开发布并公开征集各方对草案的意见，然后信息产业部对此作出修改，再报国务院常务会议通过，最后提请全国人大常委会审议。

　　这其中几个关键点是什么？笔者以为是立法的根本目的、操作与法律依据。通过电信立法，建立授权明确、具有充分法律支持的电信监管机构。打破垄断、引入竞争的过程中，必须正确处理市场竞争与有效监管之间的关系，这是制定《电信法》的基本目的。作为一个经济实体，电信部门不仅仅要承担国家行政职责——为人民提供，也要进行利益最大化的运营。关键在于这种赢利必须以保障人民的利益为前提。因此多年来呼吁竞争与打破垄断不绝于耳。

　　其一：立法的根本目的。

　　使电信事业和运做有法可依。按照有法必依、执法必严、违法必纠，实现以具体而规范的法律条文，保证电信为大众提供廉价、高质量的电信服务，服务社会经济建设。以确保一个公平、透明的政策环境。这之前有一个由国务院颁布的《电信条例》，在法理上，它属于行政法规。显然不具备宏观调控制和具体行动指南的效力。

　　“而且其中的很多规定比较原则和笼统，且随着电信技术的新发展和中国已经加入WTO，电信技术中相当多的规范需要立法重新进行界定，电信市场也需要以立法的形式进行重新规范和整合”。最重要的，是电信管理与运做，亏损与赢利等，都不是哪个部门的利益,而是国家的利益。

　　1，从服务对象和服务类别出发明确主管部门。避免多重管理部门的存在。原则上设立单一管理部门。再设立对管理部门的监督者，以达到管理-制约结合。

　　2，确立专门的市场结构监管部门。电信规制的一个重要方面是确定市场结构，特别是确定被许可提供电信业务的运营商的数目。在社会控制领域，对控制者的控制是重要问题。谁来管制监督“管制者”——电信管理部门，需要明确规定。真正实现电信市场的透明、公正、公平。

　　3，通过对电信市场和电信业务的管理，促进行业竞争，保证在全国范围内提供适当而充分的电信业务，并为频率管理提供保证。

　　其二。电信立法的操作，必须吸取大众的意志。

　　《立法法》的基本精神就是保证立法的人民意志。防止和避免部门利益等的渗透。全面的说，并非是考虑部门利益，而是在保证人民利益下兼顾部门利益。否则，仍然难以逃脱一个“实质垄断”。调节消费者和竞争者的关系，保障消费者的利益，为重点之重点。拥有了广泛的群众基础，电信法才能够更容易地贯彻实施。

　　一直以来，大众对电信存在着很多意见，例如，电信管理部门前些年曾对邮政、电信资费进行了结构性调整，使平信邮资上调２０％至６０％，用户最多的市话费上调５８％；而对老百姓意见最多的电话按秒计价、手机单向收费，降低长途和国际长途话费的合理主张却反映迟缓。

　　《电信法》的内容应该从程序到实质，都有明确的规定。而不是做一些原则抽象的规定，否则难免成为橡皮章。原有管理电信行业的政策法规已经不能适应当前需要，一大原因就是只有单纯计划体制下的单一宏观规定，没有或者较少有反映大众意志的详细的、集约的内容。

　　在具体的立法上，比如政府定价的主要业务范围、政府定的方式、政府定价的原则、政府定价的行为主体、政府定价的程序，尤其是电信价格听证会等内容。坚持走群众路线，广泛听取各界对电信问题的建议，综合各种因素详尽立法。根据信息产业部的计划，专家讨论内容上网公开、利益相关的社会各界有反馈渠道并能影响法律内容、提交国务院法制办和全国人大常委会后有覆盖面广泛的立法听证会。专家委员会成员、北京邮电大学管理学院教授阚凯力认为，电信法起草小组的专家咨询委员会委员类似于人民代表大会的人民代表。专家们无一来自电信企业和政府部门，全是独立的电信消费者，因此能够代表广大群众。老百姓通过专家们的发言，基本上可以把握电信法起草的进程，反馈意见则可采取写信、互联网等方式通过专家们转达。

　　只要这些计划实事求是的实现，《电信法》将是我国立法史上第一部全程公开的法律。

　　其三，对宪法和其他法律作为法律依据的充分体现。

　　电信运营商和电信用户之间的法律关系，其中的绝大部分属于民商法的调整范围。因此，基本的法律渊源是民商法。电信服务是消费，《消费者权益保护法》的有关规定就应该密切结合。《民法》的原则精神都应该反映在其中。

　　在对电信管理固定化法律化当中，对违反规定的机构有能力做出硬性裁决。这要和其他部门法结合。使电信监管具有权威性、强制性和确定性。这里要提到的是，必须制定有效的电信监管机构监督机制，建立严格科学的责任制，做到奖罚分明，保证电信监管的合法性。
再次中国已经加入ＷＴＯ，“国民待遇”要求我们必须用“梯度开放”的逐步稳定改革的政策，与世界接轨。那么《电信法》的制定要兼顾双重任务：符合当前我国的实际情况；遵循《服务贸易总协定》等世界性通则。完善各项部门规章并清理与加入WTO后承诺不符的规章，为我国电信业的发展提供良好的法制环境。在未来可能的电信开放当中，正确稳妥处理好外国公司本国电信公司争夺利润的情况。维护一种通信市场竞争秩序，营造一种良好的通信市场竞争氛围。电。

　　最后，《电信法》的立法，以考虑社会公众普遍服务的需求。监督电信依法提供优质的电信服务。构建国家和广大的电信用户依法对电信服务进行监督的体制，达到促进电信事业健康发展的目的。




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