[原创] “乡财县管”：乡财政敢向不合理支出说“不”

墨园堂主

——“乡财县管”绩效的理论探索

　　全面推行“乡财县管”的财政体制改革，文件要求“乡镇预算管理权不变、乡镇资金所有权不变、财务审批权不变”，这无疑是对传统理财观念的一次猛烈撞击。

　　从一个拥有“二乡一镇两街”（以下统称“乡财政”）的县区财政情况来看，共有包括公教人员在内的财政供养人员842人，包括财政所人员在内的政府工作人员都是由同级政府任命的，工资自然由政府发放，财政所的“三权”和这些人员的“命根子”完全掌握在政府手里。正如调研中有些乡财政工作人员反映的那样：“实际工作中，眼见着一些不合理的支出，我们也无可奈何，因为生杀大权掌握在政府手中，我们是在走钢丝，时刻面临着被调离撤职的危险。”这样传统的管理模式和领导者与被领导者之间存在的特殊关系，决定了乡财政在资金的支出的环节上，只是属于政府这部大机器的“依附品”，在失去了应有的职能作用的同时，也使自己处在相当尴尬的地位。

　　推行“乡财县管”，就是要改变这种状态。按照财政的说法，就是把乡级财政的收入、支出这两个“口子”扎起来，在坚持三个“不变”原则指导下，“三权”上划，由上级财政统管，真正发挥上级财政部们的政府 “当家人”和“管理员”作用。“上划”的“三权”掌握在上级财政手中，不但向财政的收入、支出有了保障，乡财政所也有了可以信赖和依靠“后台”，工作中就敢对不合理的支出大胆说“不”，通过逐步消化乡级财政债务，最终使乡级财政走出困境。

　　在调研中发现，我们有很多这样的经验教训。

　　建区初期的1985年全区的财政收入为50万元，经过20年的建设发展今天全区财政收入已经增加到上一个预算年度的5022万元，在这20多年的时间里，原先的“一乡两街”发展为“一镇两乡两街”，按照20年的建设发展计算，年均增长率为25.9%，平均每个预算年度增加248.6万元，这不可否认地是一个令人欣喜的数字。
然而，在20年的发展建设中，已经被清理整顿，退出财政历史舞台的支农周转资金，在后个10多年的时间里累计陈欠总额为1665万元，按照每个预算年度平均增加额计算，相当于6年增加的财力总额还多，也就说在这6年多的时间里，财力没有增长。

　　这些资金陈欠在近百家企业单位的账户，其中超过10万元以上的企业单位为28家，共计为1540万元。陈欠户数仅占三分之一，而陈欠资金占总额的90% 还多。这些资金大都分布在当时“异军突起”的乡镇企业，纠其理由均为当年由乡财政按照政府的要求，支持乡镇企业发展，从上级财政部门的金库中“拎走”，然后投放到企业。其中一个财政所在1992年至1998年的7年时间里，26次在财政贷款554万元。这些资金大都被政府用于扶持乡镇企业发展，为企业“输血”，帮助注入新鲜活力，也有的是作为扶持农村贫困户购买牛、羊等牲畜和化肥、种子、农副产品、打井抗旱的流动资金。

　　我们不否认这些资金当时在乡镇企业和地方经济发展中起到的积极作用，但是因为受政府“财政贷款有钱不愿意还，甚至可以不还”思想观念的支配，乡财政失去了积极地监督和加大回收力度的职能，造成这些资金最终全部陈欠下来。与此同时，被扶持、被注入“血液”的这些“异军突起”的乡镇企业，在不具备市场竞争能力的情况下，很快就“萎缩”下来时，其中一个投入20万启动资金的企业，没来得及在工商部门登记，就关门破产。这些在短时间内陆续解体、倒闭、出售、转制或被吞并的企业单位，资产严重流失，连偿还银行贷款抵顶都不足，这个时候，他们也根本就“没想过还财政的钱”。

　　面对这样的状况，不能不让我们认真地思考。

　　由于资金投放的权力掌握在政府手里，“形象工程”、“政绩工程”始终缠绕着发展的思想。在调研中了解到：有一年，政府为了解决一个企业因为没有偿还当年的“农民集资”，一些农民“储户”集体进京上访的事件一触即发，政府领导承诺“在外地发展的企业老板”“财政贷款可以不考虑，也不能让一个人进京上访。”被召回的企业老板同意拿出30万元，还清了所有“储户”的贷款，替政府“消灾”，财政投放的资金被不闻不问的仍在了一边。

　　乡财政权限不足，本身所具有的监督保障的作用受到了遏制。当然，我们不能不承认，因为乡财政“自身的处境”而产生的消极作用的存在，因为“没权过问”，就失去了监管力度，听起来好像是“良性循环”？或者说根本就“没有进行监管”也不失为过。因为他们在政府面前没有这样的勇气和胆量。乡镇企业倒闭、破产、转制，国家资产和资金严重流失，至今给乡级财政丢下沉重的“包袱”，带来严重的后遗症，这是根本原因所在，也是这样财政管理体制的必然。这一点从（）年从省到市乃至县区的层层强制清理可窥一斑，其中一个乡财政被扣款14万元，致使这个乡全体机关干部三个月没能按时开资，拖延了一年以后才补齐。

　　客观上，乡镇企业经济规模都很小，自求平衡的基础和自我发展的能力都比较弱，乡一级政府支出需求无限制膨胀。主观上，乡财政支出不规范，一直在困扰着乡财政正常的工作秩序，困境中乡财政的基础很难“夯实”，“寅吃卯粮”、“举债达标”、“形象工程”、请客招待、部分领导的“短期思想”、甚至不惜血本把工资挪到“政绩工程”上的现象以及腐败现象的屡禁不止等等，构成了乡财政债台高筑，经济窘迫的现状，也让辛勤工作在农村生产第一线的乡财政干部吃尽了苦头。

　　“乡财县管”，势在必行，“刹车”“消肿”，当务之急。把乡财政收入和支出这个口子紧紧地扎住，通过几年或者更长一段时间，逐步消化债务，乡财政才有走出困境的希望。否则，再多的补助和转移支付都难以解决问题。

　　“乡财县管”，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”，由上级财政统一代理乡财政总会计账务，开设乡财政分账户，核算乡财政的收入和支出。有关支出由乡财政按月报送计划，上级财政根据预算额度从国库或预算外资金专户拨付到支出专户，由乡政府主要领导按规定审批使用。形成上级财政直接管理并监督的乡财政体制。

　　“乡财县管”，保纲性支出，乡财政有了自己的工资专户，人员工资实行财政统一发放，收入的“口子”首先被“扎住“了，最大限度地调动基层干部的工作热情，基层政府才更加具有活力。农村公益事业更多地由上级财政承担，教师工资、乡镇卫生院补贴等公共支出，均改由上级财政统筹解决，维护乡政府正常的工作秩序运转。

　　“乡财县管”，乡财政的每一笔开支都要到上级财政设置的管理中心审核报帐，诸如乡财政随意增加临时人员、任意增加人员工资的不合理行为，乡财政管理部门就可以拒绝买单。超预算、超标准的各种不合理开支同样可以遭到拒付，把监督支出的“口子”提升，能够有效控制看似合理，实际是不合理的“政府行为”，支出的“口子”同样被“扎住”了。

　　“乡财县管”，不会形成新的债务。未经上级政府同意需要财政投入的项目，想干也干不成的，上规模的重大工程投资必须经过上级财政审批，实行公开招投标，工程结束后，还要经过严密地审计和验收。这样乡级政府无权举债，借了也入不了帐。违纪违规行为、形象工程、铺张浪费现象都处在被全过程监控之下，新的不良债务得到控制，逐步化解债务风险。

　　“乡财县管”，能够遏制乡财政债务膨胀，目前乡镇经济发展很不平衡，有些地方还相对落后，乡财政仍然深处窘迫境地，一些新农村建设的“达标要求”和政府专项资金的“配套要求”已经被新的理财观念所替代。特别是随着农村税费改革和政府职能的转变，乡政府在保持乡财政管理的法律主体地位不变的前提下，治标同时治本，从根本上改变乡财政状况的良好势头已见端倪。

　　诚然，宪法规定了我们国家行政区划仍然是五级政府，改变与之相对应的财政管理体制，能不能包治乡镇经济遗留下来的各种“疑难杂症”，还需要有一个在践行中不断完善的过程，从根本上解决乡镇财政困难，主要的还是要靠拓展财源，发展地方经济，就目前来说实行“乡财县管”，转变的是一种供给制度，在依靠科学的理论作指导的同时，更需要广大财政干部，通过不断的实践，来丰富这样的理论进行论证。

　　从理论上探索“乡财县管”的绩效，我们有理由相信，今后面对不合理的支出，乡财政完全可以做到大胆地向政府说：不！



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