设为首页收藏本站

中财论坛

 找回密码
 注册

QQ登录

只需一步,快速开始

扫一扫,访问微社区

查看: 3461|回复: 0

[转贴] 曾国藩遭遇报销难

[复制链接]
发表于 2009-7-27 15:47 | 显示全部楼层 |阅读模式
  现在中国的一些城市兴起一种居住上的“东贵西富”或“东富西贵”之类的说法。这种说法由来已久。比如清代的北京,在居住格局上就有所谓“东富西贵”的说法。它的意思是,清代北京有一类“富人”大多居住在北京城南靠东面的正阳门东与崇文门外,所住多属“华宅”,而中央六部的司局级干部(司官)则多居住在靠西的宣武门外。(《清稗类钞?胥役类》)这些“富人”到底是什么人?他们靠什么发财?

    清同治七年(1868),捻军即将被彻底消灭,这场从咸丰元年(1851)广西金田起义开始,历时近二十年的社会大动荡终于快要结束了。战争进入扫尾阶段,军费的报销提上了议事日程。但是让湘军、淮军的主帅曾国藩、李鸿章有点烦恼的是,军费的报销遇到了一点麻烦。麻烦的倒不是担心皇上说他们花钱太多——他们为皇上保住了江山,即使多花点钱皇上大概也不会太在意的,反正也不是皇上自己掏腰包。既然皇上都没有意见,那曾、李还有什么要烦心的呢?

  让曾、李烦心的是“部费”。

    按照大清帝国的财务制度,报销的过程一般是这样的:一、花钱的部门先对要求报销的事项进行统计,填写清册,送交户部(财政部),这叫“投文”;二、户部接到报销清册后要对各项花费是否符合规定进行审查,看有没有“以少作多、以贱作贵、数目不符、核估不实”等等“虚开浮估”的情况,这个过程类似于审计;三、户部如果发现报销清册中有不合规定的情况,就要求申报部门重新核实,这叫“批驳”;四、等一切报销项目都符合规定了,户部题写希望准予报销的奏折,交最高领导——皇上审批,皇上一般都会同意,因为户部已经对报销清册进行审查,一切都是符合规定的,皇上没有理由不同意;五、如果皇上签字同意报销,那么一切就OK了,户部给申报部门一个批文,整个报销流程就结束了。这个过程,和现在一个单位的财务报销制度是一样的,户部如同单位的财务处,户部长官——尚书如同财务处长,皇上就是帝国这个大单位的“一把手”。

    从报销流程中我们也可以看出来,报销是否顺利,关键是户部的审计,其他都是例行公事,走走程序。但是户部权力的真正体现不在审计,而在“批驳”——如果它说你的报销项目不符规定,说你有造假账的嫌疑,那你的报销就不能通过。户部这么说完全是工作职责,它有严肃财务制度的理由,而且理由非常正当。但是,这却是申报部门所不愿看到的。为了顺利报销,避免被批被驳,申报部门就得有一笔专门的活动经费,这笔经费在历史上就叫“部费”。它跟现下跑部钱进的“钱”很相似,所不同的只是在于,现在跑部钱进的“钱”大概多是花在“部”里有审批权的大人物身上,而历史上的“部费”主要是落入“部”里地位不高的小人物——书吏的腰包,而这又与特殊的历史情况有关。

    我们知道,财务是一件琐碎而复杂的工作,用康熙年间的名臣靳辅的话说,是“数目繁琐,头绪牵杂,非精于核算、洞悉款项、熟知卷案者,万难得其要领”(《苛驳宜禁疏》,贺长龄辑《皇朝经世文编》卷二十六)。因此,要对送审的报销账目进行审计需要专业的知识和技能,而且为了严肃财务制度,避免在报销中弄虚作假,审计过程要很认真细致,需“按照则例,逐款详核,凡动用银、米,核与则例相符者,必查对底案,始准报销,以归核实”(乾隆五十四年闰五月二十一日福康安奏折),这又显得不仅要有财务制度——“则例”的知识,而且审核过程很耗心力。在明清时代,这项工作本来是户部官员的职责,但实际上都是交给被称为“部吏”的户部书吏去做的。

     按照帝国的制度设计,书吏只是一些普通办事人员,他们的工作是抄抄写写,类似于办公室里最底层的文员,他们的上面有许多人——被称为“司官”的主事(处长)、员外郎(副司长)、郎中(司长),被称为“堂官”的侍郎(副部长)、尚书(正部长)管着他们。问题是,那些处长、司长、部长很少懂财务方面的专业知识,更不愿把时间、精力花在那些枯燥乏味的账目上,他们更愿意把时间、精力花在喝酒、听戏等娱乐性活动上,高雅一点的是去读书、收藏书画、写诗、作文章。对于那些琐碎而无聊的财务报表,以他们读四书五经所获得的教育是不大懂的,同时他们也看不起那些琐碎而无聊的工作,觉得没有必要去弄懂。所以他们就把审计的职责推给了书吏,通常就是在书吏把审计报告送上来的时候签签字,对于具体内容并不去核实。这样,审计和批驳的权力实际上转移到了书吏手上:书吏说行,他们就在同意报销的审核报告上签字;书吏说不行,他们就在批驳的意见单上签字。

    书吏在正式规定中则是一些没有地位的人,类似于临时工,按规定五年一聘,不能连任,他们不仅常常连正式的工资都没有,甚至连一点伙食费(饭银)都未必能够如数领到手。更不合理的是,书吏的办公费用——比如纸张、墨水等经常还得自己掏钱。另外,即便是这样的工作,也有严格的编制限制,户部主管全国的财政,需要处理的事情很多,而书吏的正式编制只有200多个。书吏自己办不完的事只能找助手,助手可能再找助手,这就有许多编外人员,这些编外人员的工资福利都要由找他们办事的正编书吏来负责。

    这一切,给了书吏们一个很大的动力,就是对要求报销的账目不去凭公审计,而是看你送不送钱,这些钱就有了一个专门的词,叫做“部费”。给了“部费”,即使不符规定,账目漏洞百出,他们可以睁一只眼闭一只眼让你通过;如果不给“部费”,即使完全符合规定,账目天衣无缝,他们也可以找个理由打回去,让你核查清楚了再来报。对此,雍正皇帝总结说:“若无部费,虽册档分明,也以本内数字互异,或钱数几两不符,往来驳诘”,“而一有部费,即使糜费钱粮百万,也可准予奏销”,当然有时为了避免上级的怀疑,也要搞搞假批驳,“仅将无关紧要之处驳回,以存驳诘之名,掩饰耳目”,这样经过了批驳,上级觉得已经没有问题,“下次覆报时,即予议准”就显得顺理成章了。(雍正元年正月十四日上谕,《清世宗实录》卷三)

    户部书吏因为有了这种权力,导致不交“部费”就报销不了,几乎想报销的人都会遇到这种麻烦,现在曾国藩、李鸿章需要面对的就是这个问题。曾、李两人已经不是第一次遇到这个问题了。遇到问题要解决,以曾、李一个直隶总督、一个湖广总督的地位,以两人挽救大清危局的“中兴名臣”的身份,他们解决问题的方法居然和老百姓一样,也是找关系、通门路、托人去“打点”。

    李鸿章托的人是王文韶(1830—1908),王当时是湖北的一个道台,以前在户部任过职,有部里的人脉。王让人去找书吏,探探他们的口风,反馈回来的消息说,书吏的胃口很大,要求给一厘三毫的回扣。所谓“厘”,就是报销一百两给一两。一厘三毫,就是报销一百两给一两三钱。当时湘军、淮军要报销的军费是3000多万两银子,按一厘三毫算“部费”需要40万两。(同治七年九月二十三日李鸿章给曾国藩的信,见《李鸿章全集》,《朋僚函稿》卷八)这是一笔巨大的财富,相当于现下人民币8000万元。

    曾国藩托的人是李宗羲(1818—1884),李当时是江宁(南京)布政使,相当于江苏省长。李自己与户部的人不熟,他是托了一个叫许缘仲的人出面和户部书吏接洽的,讨价还价的结果是给8万两,显然书吏已经算是给了很大的优惠政策。(同治七年十一月二十七日给儿子曾纪泽的信,见《曾国藩全集》家书二)

    曾国藩对给“部费”很不满意,即便只给8万两,筹措也需要伤脑筋,因为这笔钱是不能通过正式的财政制度得到的。于是,曾国藩向皇上递交了一份报告,请求军费报销免于审计。皇上出于对他们平定太平天国、捻军的卓越功勋,同意了他们的要求,曾国藩对此感激涕零,在给儿子曾纪泽的信中说他对此“感激次骨,较之得高爵穹官,其感百倍过之”。不过,曾国藩也表示,以前已经和户部书吏说好要给的8万两银子“部费”还是照给,但书吏们不能再多要了。

 二 禁革“部费”

     同治七年的军费报销案只是大清帝国近三百年的历史上的一个比较特殊的案例,因为曾国藩平定太平天国起义和捻军的特殊功勋,皇上看他的面子对军费报销免予审计。但从这一案例来看,即便是曾国藩、李鸿章也要受“潜规则”的制约,不交“部费”就报销不了。在通常的情况下,“部费”是必需的,而且,要报销的不止于军费,要办的事也不止于报销,自然,中央也不止一个户部。到任何衙门、办任何事都得交费,否则就办不成事,办不好事,这才是“部费”的真正含义。所谓“脸难看,事难办”,不给钱就只能享受这样的“待遇”。广东的一位市委书记说,某部委的人告诉他,“现在拿张凳子给你坐已是中央政治局委员的待遇了,因为天津的书记来也是站在那里的”。(2008年3月13日中国新闻网转《新快报》报道)

    道光二年(1822),御史(相当于监察部的处长)佘文铨向皇上递交了一份请求革除“部费”的报告,报告中列举了需要交纳“部费”的事项,除了报销要交“报销部费”之外,奏销需要交“奏销部费”,这两样是属于户部事务的;吏部(类似于中央组织部)主管官员的任免、升降、调补、处分等事务,刑部(类似司法部)主管刑名案件,需要交纳的“部费”不叫部费,而叫“打点”、“照应”、“招呼”、“斡旋”,等等;工部(类似建设部)主管建筑、工程,兵部(类似国防部)主管军需物品的采购和监制、修筑城墙等事宜,所有这些过程都有部费,名称叫作“讲分头”,大概就是吃回扣的意思。部费数额通常达到五六万两,多的甚至要三四十万两。(道光二年十月初九日上谕)从佘御史的奏折来看,基本上是无“部”不“费”,无事不“费”,要办什么事不花钱是不可能的。

    其实下一级衙门到上一级衙门办事要交钱,这在帝国时代不仅仅存在于中央衙门,全国各地的情况都一样,这就像一个县要设驻京办事处,同时也要设驻省办事处、驻市办事处一样。清代中央衙门有“部费”,到省里的布政司、按察司办事也要有“司费”(张集馨《道咸宦海见闻录》)。同样的道理,到总督、巡抚衙门办事要交“院费”、到道台衙门办事要交“道费”、到知府衙门办事要交“府费”。

    清代地方向中央衙门交纳“部费”的事是省级官员派家人进京打理的,这些家人大概就是现在驻京办的工作人员了。在省里,则叫“坐省家丁”、“坐省家人”、“坐省长随”什么的,在府里,则相应的叫“坐府家丁”、“坐府家人”、“坐府长随”。在省里还有一种特殊的处理办法,是不派专人,而特聘布政使衙门(相当于省政府)看门的人兼任,凡是全省官场的情况及时向州县和知府衙门通报,这种人叫作“坐省条子”。在云南,还有个特别的称呼,叫做“打幹”(雍正元年九月二十日云贵总督高其倬奏折),估计和少数民族的方言有关。

    书吏索取“部费”,不给办不成事,而在正式的财政制度里又没有这项收支,那么“部费”又从哪里来呢?

    “部费”一般是省级衙门向下属摊派,层层落实,最后落到州县官员头上,州县官员自然不会自己掏钱,要在征收钱粮时通过加收“火耗”等形式筹集,这成了州县官员在征税时收取税外之费的一个原因。这是地方行政系统的情况。在军队系统,则是上级军官向下属摊派,最后是克扣底层士兵的军饷。军队方面的事情估且不说,仅就地方行政系统来说,按照道光二年御史佘文铨的议论,州县官员对于顶头上司摊派“部费”自然没有办法抗拒,但他们“焉肯自己出资,势必横征苛敛,虐取于民”。这又势必引起老百姓不满,影响社会安定,对于皇上的江山来说有不利影响,所以清代历朝皇帝都想取缔这种于吏治民生有百害而无一利的做法,其中以雍正最认真,所采用的方法也最符合现代财政制度。雍正的办法是专门成立一个类似于现在的国家审计署这样的机构,取名为“会考府”(“会”大概是会计的意思,“考”类似审计,“府”是衙署,所以会考府相当于审计署),规格很高,直接对皇帝负责,不受任何外在干扰。但是,这种做法能否彻底解决“部费”的问题呢?

    会考府于雍正元年(1723)正月设立,主持事务的都是雍正最亲近、信任的大臣,包括他的弟弟、怡亲王永祥,舅舅、吏部尚书隆科多,大学士白潢,都察院左都御史朱轼。下面的办事人员,包括满汉郎中、员外郎各二名,主事各三名,笔帖式十名,还有一些书吏,由此成为一个完全独立的专门办理审计的衙门。凡是财政收支审计方面的重大事务,报到中央部门后如果要驳回的一定要送会考府审计,由会考府审查其是否符合规定,是准予通过,或是驳回。这样在理论上就不需要支付“部费”了。不过,会考府人员有限,它显然不可能对所有的财政收支项目都进行审计。更重要的是,会考府人员也是普通人,他们难道就不会贪污、不会索取不叫“部费”的“部费”吗?(关于会考府,雍正元年正月十四日、二月二十五日及二年十月二十三日上谕分见《清世宗实录》卷三、卷四、卷二十五)

    在会考府成立之初,就有一个叫崔致远的中央官员对此表示了忧虑。他说,假如害怕中央部门的官员对国家法规、政策阳奉阴违而不能完全信任,那么怎么知道新设的会考府官员就都诚实可信?弄得不好的话,怕是为了革除弊病而新设一个衙门,最终却因新衙门的设立而弊病更多。

    从雍正发布的上谕及会考府最终被取消的情况来看,崔致远的说法恐怕是不幸而言中了。雍正在上谕中说,各省大臣题奏事件,都经过我亲自批览,然后交给中央部门核查处理,而回复都是经我个人决定,为什么各省大臣对自己的题奏事件还那么不自信,甘愿受中央部门书吏的欺骗,对此我实在不能理解;另外,会考府是我新设立的特别为稽查中央部门弊病的机构,会考府的大臣们,我可以保证绝对没有索要手续费(“使费”)的道理,现在听说有一二个畏懦不明事理的大臣,另加一倍费用,这真是岂有此理;以后这类事件永远严行禁止,如果地方官员仍然派人来京料理“部费”,那么一经查出,送的、收的都一起治罪。从雍正二年十月二十三日的这道上谕来看,地方上不仅没有因为中央三令五申禁止“部费”而真的不再送“部费”了,相反,现在多了一个会考府,“部费”也就得准备两份,一份给相关主管中央部门,一份给会考府。恐怕正是这个原因,雍正意识到会考府虽然“有益于察核”,但衙门设立一久,一切都浮于形式,“多一衙门即多一事端”,所以在雍正三年九月裁撤了这个存在三年的机构。(《清朝文献通考?国用考三》)

  三 官穷吏富

  既然“部费”无法革除,而其享用者又主要是书吏,这就形成了在京城吏比官富,在居住上形成“东富西贵”的特殊现象。

    官穷吏富,清人陈恒庆的《谏书稀庵笔记》所记载的一个工部官员和工部书吏争妓女的故事很能说明这个问题。
  
   故事说,北京有个叫红玉的歌妓,不仅长得漂亮,而且歌也唱得好,说话还挺幽默,所以名噪一时,工部的官员常常到这个歌妓家里聚会。后来,这个歌妓却被工部书吏王维寅花二千两银子买去作妾,这让工部的一班官员大失所望。工部官员们跑来和作者商量说:“王维寅只是一个书吏,是我们的手下,现在夺走了我们喜爱的东西,实在可恨。你有没有办法让我们和红玉见一面?”作者说:“我给你们讲个故事吧。有个人夜里做了一个梦,梦到司马相如来拜访,第二天得到一方刻有‘司马相如’的汉代印石,这个人珍惜秘藏,从不拿出来给人看。他的一个上司向他要印看,有看了不还的意思。这个人就对上司说:‘我生平有两样东西是不能和人共享的,一是老婆,一是这块印。’如果王书吏用这样的话来回答我,那该怎么办?所以啊,你们只能单相思了。”一年后,听说红玉生了双胞胎。作者再和那班工部官员开玩笑说:“你们的相思病好了没有?”那班工部官员都说好了。

   在这个故事里,工部的官员只能到歌妓家里喝喝花酒,搞搞“三陪”,工部的书吏却可以拿出二千两银子把歌妓买回家去作妾,独享专用,害得工部官员们害相思病,连忘梅止渴都没办法,由此可见书吏确实比他们的上司有钱。

    书吏有钱,而京官却很穷,偏偏京官又是书吏们的顶头上司,这让京官们颇为愤懑。比如晚清在户部任职的名士李慈铭,曾经愤愤不平地说,有个姓杜的朋友给一个姓顾的书吏当家庭教师,每个月的报酬是十两银子,一般的王公家庭请家庭教师最多不过是四五两,而中央衙门书吏请家庭教师竟然常常多达数十两,京官穷得活不下去,而书吏们却“积资巨亿,衣食享用,拟于王侯”。(《越缦堂日记补》庚集,咸丰十一年十一月初三日记)李慈铭自己是一个靠借债过日子的穷京官,地位比他低的书吏却过着富比王侯的生活,这让他很气不顺。

  四 灰色收入

    书吏们很有钱,他们到底有多少钱?按照晚清冯桂芬的说法,由于他们作事隐秘,别人是无法知道的。冯桂芬说自己曾经和一个绍兴人做过一个估计,吏部四个司的书吏每年大概能得到三百万两银子的好处费,加上兵部、户部、工部,四部书吏每年所得应该不少于一千万两银子。外省衙门人数更多,贪污得也多,当然更不止一千万。从银子的来源看,其中十分之三来自国家财政,十分之七是民脂民膏。(《校邠庐抗议?易吏胥议》)

    按照冯桂芬的估计,在他生活的道光、咸丰年代,全国的书吏每年得到的灰色收入超过了2000万两银子,而当时全国的财政收入不过是4000多万两,这意味着,书吏灰色收入的总额高达国家财政的一半。其来源按三七开算,属于国库的有三成,占到了600万两,其他从老百姓身上搜刮到的财富多达1400余万两,如果以4000万两的国家财政收入作为比较对象,那就意味着在收税时要多收35%。冯桂芬的估算有没有道理呢?我们可以从另外的角度做一个估计,同时看看书吏们到底享有多少好处,这些好处是如何分配的?

    清代的书吏按其身份来说分为三种,雍正七年河东总督田文镜将他们分别叫做“正役”、“帮役”和“白役”。(《覆陈书役不必定额疏》,贺长龄辑《皇朝经世文编》卷二十四)

    “正役”就是有正式编制的书吏,一般称为“经制书吏”,按规定是五年一任,任满必须辞退。

    “帮役”是编外书吏,是没有正式编制,帮助“正役”干活,相当于副手、做些抄抄写写工作的那些人,他们是“正役”自己花钱雇请的人或所带的徒弟,由于事情多干不过来,所以要请帮手。

    “白役”是挂名书吏,花一些钱在衙门里弄个身份,实际上不去上班,常常官员连他们的面都没见过。不过,“白役”虽然不到衙门报到上班,但有了一个身份却可以唬人。在北京的步军统领衙门,他们被称为“圆扁子”(赵慎畛《榆巢杂识》卷上);在地方上,如汉口,人们称他们是“四百二”,因为他们花了“四百廿钱挂名充作差役”(叶调元《汉口竹枝词》卷五)。当挂名书吏的另一个作用是避免被人欺负,“或家有田产,藉以支持门户;或居乡被人欺凌,藉以御抵外侮”(田文镜《覆陈书役不必定额疏》)。

    全国到底有多少书吏呢?“正役”因为是国家正式工作人员,所以有一些材料记载,虽然没有十分精确的全国统计数字,但可以大致估算,相差不会太远。至于“帮役”和“白役”到底多少就很难弄清楚了,他们在全国各地的情况既不一样,在不同的时间之内也有变化,研究者因为接触的史料的不同,作出的估算相差很大。

    正役在清代,据乾隆《大清会典则例》记载,中央衙门书吏定额是1294名,其中户部人数最多,有226名。光绪《大清会典则例》则记载中央衙门书吏定额是1184名,其中户部书吏是240名。由此可见,清代中央衙门书吏定额是1200人光景,户部书吏超过六分之一。

    地方书吏也有定额,据光绪《大清会典则例》统计,顺天府及所属23个州县有吏额420名,河南省所属州县众多,总共有2138名,江苏州县较少,吏额也少,仅1512名。

    据雍正六年三月二十五日广东代省长(署理布政使)王謩在奏折中说,广东省的经制书吏除了总督、巡抚、按察司衙门之外,其余大小衙门共有书吏1700多名。加上未算进去的省级衙门书吏,总数在2000名光景。广东各级衙门的数量在全国属于中等偏上,大致也可以看作是全国18个省份(不算东北)的平均数额,由此可知全国各省正式编制的书吏是36000名光景。如果以全国衙门的平均数来看,全国有各级衙门2000多个,平均下来一个衙门是十几个人,这和正式规定相符。

    加上北京和未考虑进去的东北(盛京、吉林、黑龙江)等地方,大致可以认为全国的经制书吏是4万人。

    一个衙门只有十几个书吏,而州县衙门至少分为吏、户、礼、兵、刑、工六房(类似于县政府下面的科室),平均每房只有二三个人,而事情很多,根本就忙不过来,所以正役招一些人帮忙是必要的,一个正役带几个帮役也就是正常的事。田文镜当河南巡抚,巡抚衙门的经制书吏分为两班,每班10人,共为20人。但田文镜说衙门事务太多,实际上每班100人都未必能够办得好,所以河南巡抚衙门的书吏实际上是200多人,想裁员是不行的,事情总得有人做。由此看来,各级衙门的书吏实际上可能是正式编制的十倍还不止。因此,从种种情况来看,如果把全国衙门的正式、非正式编制书吏总数定在40万光景应该是可靠的。清初的侯方域说全国州县衙门的书吏大约有30万,他算的只是州县衙门,如果把其他衙门算进去,40万的数字应该不算高估。从全国平均来看,每个衙门不过是200人光景,这相对于清代的人常常议论说一个州县有数百成千的书吏是个保守的数字。

    但如果按40万的书吏来算,即使灰色收入总额达到2000万两银子,平均下来每个人也不过是50两。由于书吏们没有薪水(只在清初的一段时间有少量的伙食费——“工食银”),为了谋得书吏的职位还得花一笔钱(“顶首银”),由此看来,每年50两的银子应该是不会高估的。当时老百姓家庭一家五口一年花费需要30多两银子,书吏们的生活显然比老百姓过得好得多,50两银子大致只能让他们过上比一般人家好一点的日子,而不太可能有更多的财产。

    所以,冯桂芬的估计从总量上看不是高估,不过北京的书吏所得的好处可能稍微高了点,显得分配不太均匀。但即便全国书吏的灰色收入总量只有2000万两银子,对于民间来说也已经是一个极大的负担了,它使老百姓的实际负担要在法定负担的基础上增加三分之一。而这,还只是算40万书吏集团所得的好处,还没有计算官员,也没有计算为数更多的衙役阶层的好处。

    尽管清代历朝皇帝下了很多禁革“部费”的圣旨,但禁革“部费”的努力是无效的。帝国行政需要书吏,书吏们既没有多少法定福利,也没有升迁方面的制度激励,所以他们唯一的目的就是通过办事程序捞钱,所以“部费”并不是想禁就能禁的了的。
您需要登录后才可以回帖 登录 | 注册

本版积分规则

展开

联系管理员|小黑屋|手机版|Archiver|中财网站 ( 浙ICP备11029880号-1     浙公网安备 33010802003832 )  

GMT+8, 2017-12-13 05:27 , Processed in 0.061531 second(s), 21 queries , Gzip On.

Powered by Discuz! X3.2

© 2001-2013 Comsenz Inc.

快速回复 返回顶部 返回列表